Covid-19: Preguntas y respuestas sobre el estado de alarma decretado por el Gobierno Español

¿Qué es el “estado de alarma” y cuánto dura? ¿Cómo se ha declarado en España?

Es un estado de emergencia constitucional que permite al gobierno adoptar medidas excepcionales para abordar alteraciones graves de la normalidad, como una crisis sanitaria. Permite al Gobierno concentrar las potestades ejecutivas del Estado necesarias para afrontar la crisis (incluidas las competencias de las Comunidades Autónomas o los entes locales) y adoptar medidas sin necesidad de ley formal. Estas medidas se recogen en el real decreto de declaración y en otros sucesivos dictados en relación con él. Dura quince días naturales, pero se puede prorrogar con autorización del Congreso de los Diputados. En el caso de la pandemia de COVID-19, la declaración del estado de alarma y las medidas se recogen en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, con entrada en vigor ese mismo día.

¿Qué límites constitucionales tienen las medidas de un estado de alarma?

El estado de alarma no puede suponer la suspensión de derechos fundamentales (a diferencia de los estados de excepción y sitio, más graves). Esto significa que las medidas adoptadas por el Gobierno, aunque sean restrictivas, deben respetar el “contenido esencial” del derecho fundamental.

¿Qué medidas incluye el Real Decreto 463/2020 de declaración del estado de alarma?

Las principales medidas adoptadas son las siguientes:

  • Sujeción de todas las fuerzas y cuerpos de seguridad a la autoridad del Gobierno central.
  • Restricción de la libre circulación en la vía pública, salvo por causas justificadas (comprar alimentos, medicamentos y bienes de primera necesidad; ir al médico, al trabajo o al banco; cuidado de dependientes; otras situaciones de necesidad).
  • El Gobierno puede acordar la requisa temporal de todo tipo de bienes y la imposición de prestaciones personales obligatorias a los particulares.
  • Suspensión de la actividad educativa y la mayoría de la comercial.
  • Habilitación al Ministro de Sanidad para que, en lo necesario para proteger la salud pública, asegure el abastecimiento, intervenga y ocupe transitoriamente toda clase de industrias, fábricas, talleres o establecimientos, incluidos en particular los centros sanitarios privados y la industria farmacéutica; y requise temporalmente toda clase de bienes o imponga prestaciones personales obligatorias.
  • Habilitación similar al Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana en el ámbito de sus competencias.
  • Habilitación al Gobierno para intervenir empresas o servicios de alimentación.
  • Habilitación al Gobierno para imponer medidas de garantía del suministro de energía eléctrica, productos derivados del petróleo y gas natural.
  • Obligación de los operadores críticos de servicios esenciales de asegurar su prestación.
  • Suspensión, durante la vigencia del estado de alarma, de todos los plazos, tanto en procesos judiciales (con ciertas excepciones) como en la vía administrativa, y suspensión de los plazos de prescripción y caducidad de acciones y derechos.

¿Se puede impugnar esa declaración y las medidas adoptadas?

  • Según el Tribunal Constitucional, el real decreto de declaración del estado de alarma (o de prórroga, con autorización parlamentaria) tiene rango de ley, por lo que no se puede impugnar directamente ante los tribunales, sino únicamente ante el Tribunal Constitucional (por parte de los legitimados para presentar un recurso de inconstitucionalidad, que no incluye a los particulares).
  • Los particulares solo pueden impugnar ante los tribunales los actos y disposiciones de ejecución del real decreto. En ese caso, el tribunal ordinario puede plantear cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.

¿Cómo puede afectar el estado de alarma a las empresas?

Todas las empresas pueden ser objeto de imposición de obligaciones específicas, de limitaciones de toda clase a su funcionamiento o de intervención, ocupación o requisa de bienes. Esta probabilidad afecta especialmente los operadores de instalaciones críticas, los prestadores de servicios públicos, las empresas que participen en los sectores energético, sanitario, farmacéutico o la alimentación.

¿Debe el Estado indemnizar los perjuicios que cause a los particulares con sus medidas?

Hay que distinguir (i) la responsabilidad extracontractual de la Administración y (ii) la contractual.

(i) Responsabilidad extracontractual: indemnización por perjuicios sufridos al margen de una relación contractual con la Administración

Existirá un deber de indemnizar a los particulares siempre que exista una relación de causalidad entre la declaración del estado de alarma y los daños, si esos daños son efectivos, individualizados y evaluables, y no exista el deber legal de soportarlos. Se excluye el derecho a la indemnización “en los casos de fuerza mayor”. Por lo tanto, se plantean las siguientes cuestiones:

¿Hay precedentes de indemnizaciones por daños causados por un estado de alarma?

No. Este estado solo se ha declarado una vez antes y el caso fue muy distinto: el tráfico aéreo se había paralizado por un abandono masivo del personal del control aéreo y la medida adoptada fue militarizar a ese personal y obligarles a volver al trabajo. Sin embargo, sí existe jurisprudencia sobre casos similares, referidos a medidas de las Administraciones para afrontar situaciones de emergencia, como sequías o alertas sanitarias. En cualquier caso, no es fácil extraer de los precedentes una doctrina general.

¿Se aplica la excepción de fuerza mayor al caso del COVID-19?

Es probable que la mayoría de los daños sufridos caiga en esa excepción. La jurisprudencia en España es favorable a entender que las medidas que toman las Administraciones públicas en casos de emergencia (crisis sanitarias, sequías, etc.) están motivadas por fuerza mayor, por lo que no serían indemnizables.

¿Existen más supuestos de exención de responsabilidad de la Administración?

La jurisprudencia excluye también del deber de indemnizar en aquellos casos en los que, atendiendo a las circunstancias concurrentes, los particulares tengan el “deber jurídico de soportar el daño”, y eso sucede cuando las medidas que causan un daño constituyen una “carga general”, impuesta a toda la colectividad (y no una “carga singular”, impuesta a un ciudadano o empresa por su especial situación). Previsiblemente esta exclusión será aplicable a los daños causados en los sectores de actividad afectados por la suspensión general de actividades (restauración, espectáculos públicos, etc.)

¿Qué sucede respecto de los que sean destinatarios de medidas concretas? 

La legislación sobre el estado de alarma (la Ley Orgánica 4/1981) expresamente prevé (artículo 3.2) que, quien sufra “de forma directa” un perjuicio “como consecuencia de la aplicación de los actos y disposiciones adoptadas” durante su vigencia, por actos que no le sean imputables, tienen derecho a ser indemnizados.

Igualmente, la Ley sobre Expropiación Forzosa también prevé (artículo 120) la indemnización por las medidas públicas necesarias para afrontar “epidemias” (entre otros) que impliquen destrucción, detrimento o requisas de bienes o derechos.

Por ello, en principio, serían indemnizables los daños que se derivan de la imposición de prestaciones personales concretas, como obligaciones de servicio público, o de la ocupación o toma de bienes privados. Ejemplos posibles son la ocupación de un hotel para atender enfermos, la requisa de material sanitario de una fábrica o de centros médicos privados, la supresión del pago por ciertos servicios (uso de hospitales privados) u órdenes directas a concretas fábricas o industrias.

¿Cómo se calcularía la indemnización en los casos en que procede?

En casos de ocupación de bienes inmuebles, puede alcanzarse un convenio con el propietario o, en su defecto, la indemnización se calculará atendiendo a los rendimientos que el propietario hubiere dejado de percibir de no mediar la ocupación y los perjuicios causados. La requisa de muebles se calcula a su valor de mercado.

La indemnización de las prestaciones obligatorias debe cubrir el coste del servicio realizado.

En algunos casos, hay reglas especiales. Por ejemplo, en el caso de que se adopten medidas en el sector eléctrico o gasista, se prevé que el Gobierno determinará el régimen retributivo aplicable a aquellas actividades que se vieran afectadas por las medidas adoptadas garantizando, en todo caso, “un reparto equilibrado de los costes”;

(ii) Responsabilidad contractual: indemnización por perjuicios sufridos en el seno de una relación contractual con la Administración

La fuerza mayor es una excepción al principio general de “riesgo y ventura” que deben asumir los concesionarios y los contratistas de obras de la Administración.

La Ley define las causas de fuerza mayor y, aunque no recoge expresamente las crisis sanitarias o las epidemias, recoge los “fenómenos naturales de efectos catastróficos” y las “alteraciones graves del orden público”. Precisamente las crisis sanitarias son unas de las “alteraciones graves de la normalidad” que justifican el estado de alarma (artículo 4 de la Ley Orgánica 4/1981).

La regla general es la siguiente:

  • Los contratistas de obras tienen derecho ser indemnizados por los daños y perjuicios que sufran en la ejecución del contrato en casos de fuerza mayor (artículo 239.1 LCSP). La indemnización se calcula valorando “los daños causados” por la situación de fuerza mayor (art. 146.2 del Reglamento General de la Ley de Contratos de 2001).
  • Los concesionarios de obras o servicios de la Administración tienen derecho a solicitar el reequilibrio económico de la concesión por la misma causa cuando produzca de manera directa una ruptura sustancial de la economía del contrato. El reequilibrio deberá recuperar los términos económico-financieros iniciales del contrato, usando la TIR inicial como referencia. Puede consistir en una cantidad alzada para cubrir el daño sufrido o la alteración de algún elemento (como las tarifas).

En todo caso, habrá que estar a los términos de cada contrato, por si hubiera una regulación particular de las circunstancias que dan lugar a indemnización (sea para ampliarlas o reducirlas).

Los contratos de servicios y suministros están sujetos al principio de riesgo y ventura (art. 197 LCSP), sin excepción expresa por fuerza mayor. En todo caso, las circunstancias imprevisibles pueden justificar su modificación (art. 205 LCSP) y, si devinieran de imposible ejecución, podrían resolverse (art. 211.1.g LCSP).